一、起草背景
我省食品市场活跃，全省目前持有食品流通许可证、餐饮服务许可证和两证合一后的食品经营许可证食品经营单位近百万家，位居全国第一。但由于当前我省经济发展水平不平衡，大量存在于城乡结合部、乡镇农村的小餐饮因为硬件条件相对不足，人员素质不高，难于取得食品经营许可证，而又由于各种原因难以取缔，存在较多无证经营的现象，容易出现食品安全问题。近年来，我局根据国家的统一部署，按照“疏堵并举、标本兼治”的工作原则和“规范一批，提升一批，淘汰一批”的要求，在全省范围内开展了清理整顿小餐饮主体资格和日常监督管理相关工作，收到了一定效果。但由于法律法规依据不足，而部分现行法律法规及管理规范要求离实际情况有较大差距，导致基层执法部门在工作过程中遇到诸多难题。
我局原拟按照《食品安全法》和《广东省食品安全条例》的授权，在总结以往小餐饮、小食杂店的监管经验基础上，结合新的法律法规和各类规章制度的要求，以及省局机关各处室、各地市局的意见，起草《广东省小型食品经营单位管理办法》，提请省政府出台一个法律效力更高、更实用、操作性更强的涵盖各类小型食品经营者的监管法规，但今年未能列入立法计划。
2016年全国人大常委会的执法检查报告，特别点出了“三小”问题：小作坊、小摊贩、小餐饮多、小、散、乱等问题较为突出，监管难度大。在全国人大常委会就食品安全法执法检查情况开展专题询问，总局毕井泉局长应询表示，“三小”确实是一个监管难度比较大的事，因为群众有需要，但城市发展确实给它的空间越来越小，这成为城市管理的难点问题。
为了切实解决小餐饮监管存在的情况，保障小餐饮食品安全，我局在原起草的《广东省小型食品经营单位管理办法》基础上，重新制定了《广东省食品药品监督管理局小餐饮监督管理办法（暂行）》，拟以局规范性文件的形式出台，指导各地开展小餐饮的许可和监管工作。而小食杂店由于风险小，经济发展不同地区小食杂店的经营状况大不相同，原许可条件已经极其简单，监管较为容易，暂时不纳入此办法。
二、起草依据
1.《食品安全法》
2.《中华人民共和国行政许可法》第31、79、80条。
3.《食品经营许可管理办法》第47条
被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得食品经营许可的，由原发证的食品药品监督管理部门撤销许可，并处1万元以上3万元以下罚款。被许可人在3年内不得再次申请食品经营许可。
4.《广东省食品药品监督管理局关于食品经营许可的实施细则（试行）》第13条
对食品安全风险较低的食品经营业态，食品药品监督管理部门可以在食品经营许可审批过程中试点推行“申请人承诺制”制度，简化和优化许可流程，加强事中事后核查与监管，促进经营者落实食品安全主体责任。申请人书面承诺符合许可条件并依法承担相应法律责任的，可以当场或者当天发放许可证。需要现场核查类事项，由后续监管部门在规定的时限内完成监督检查工作。
在食品销售经营者、饮品店、糕点店、小餐饮等食品经营许可审批过程中优先推行“申请人承诺制”制度。
“申请人承诺制”制度具体实施办法由省食品药品监督管理局另行制定。
5.国家食品药品监管局《关于开展小餐饮食品安全整规试点工作的通知》（食药监办食〔2010〕143号）
三、起草过程
1.总结小餐饮整治规范的做法、经验
2011年4月，根据国家食品药品监管局《关于开展小餐饮食品安全整规试点工作的通知》（食药监办食〔2010〕143号）要求，结合我省实际，我局起草并以省局文件印发了《广东省“小餐饮规范行动”指导意见》（粤食药监食〔2011〕80号），并按照“布局基本合理，设施基本齐全，制度基本落实，安全基本保障”的工作目标，制定了《小餐饮规范标准参考要求》，为各级餐饮服务监管部门尽可能将小餐饮纳入监管予以规范提供了依据和准则。
为进一步推动小餐饮规范整治行动的深入开展，根据“小餐饮规范行动”实施以来各地反馈的意见，2012年下半年，我局在原《小餐饮规范标准参考要求》的基础上,起草了《广东省小餐饮食品安全操作规范》，征求各地意见，并召开小餐饮规范标准研讨会，召集了部分市、县（区）监管部门的同志对文稿进行讨论修改。当前，各地在工作中参考使用《广东省小餐饮食品安全操作规范》。
2.总结农村食品市场整治的做法、经验
2014年以来，我省按照国家食品药品监管总局的部署开展了农村食品市场整治行动，在整治行动开展过程中，收集和总结了对农村地区小餐饮规范管理的建议和措施。
在上述工作基础上，我局根据新修订的《食品安全法》有关精神，在原《广东省小型食品经营单位管理办法》草稿上，起草和完善了《广东省食品药品监督管理局小餐饮监督管理暂行办法》文稿。
四、征求意见的情况
2016年12月上旬，我局将修改后的《广东省小型食品经营单位管理办法》再次向机关处室及全省征求意见。法规处、综合处、保健食品处和稽查局提供了6条意见，除药品相关处室未反馈意见外，其他机关处室均无意见。截至12月13日，共收到14个市局对办法的修改意见，广州、肇庆、中山、珠海、河源共反馈了23条意见，佛山、云浮、汕头、韶关、茂名、汕尾、惠州、阳江、湛江无意见，其余8个市局没有反馈。鉴于《广东省食品药品监督管理局小餐饮监督管理暂行办法》承接了了原《广东省小型食品经营单位管理办法》有关小餐饮的内容，我局不再对局机关和地市征求意见。2017年4月14日，我局将《广东省食品药品监督管理局小餐饮监督管理暂行办法(送审稿)》在局政务信息网站上公示，向公众征求意见，但未在规定期限内收到任何修改意见。
五、有关问题的说明
1.小餐饮监管的指导思想
小餐饮数量庞大，在满足基层民生需求上有很大的作用，应当按照实事求是、分类管理、因地制宜的原则进行，要从现实国情出发，既不是全盘取缔，也不是放任自流，而是积极规范、强化监管。
2.小餐饮的定义
本办法参照《广东省食品药品监督管理局关于食品经营许可的实施细则（试行）》第四十三条对小餐饮的定义设定，同时根据小餐饮的特点，增加从业人员少，经营条件简单等内容，便于地方灵活掌握判断。
3.“申请人承诺制”制度的推行
为贯彻落实党中央、国务院决策部署，深入推进“减政放权、放管结合、优化服务”改革，以及按照《广东省人民政府办公厅关于印发广东省推进“证照分离”改革总体方案的通知》（粤府办[2017]9号）要求，优化审批程序，提高审批效率，依据《广东省食品药品监督管理局关于食品经营许可的实施细则（试行）》第13条规定，我们许可审批参照海南省的“法人承诺制”，对小餐饮行政许可推行“申请人承诺制”制度。
即申请人按照《小餐饮准入条件清单》和《“申请人承诺制”责任自查清单》的内容，自行对照是否符合条件，符合条件的，签署《申请人承诺书》，书面承诺符合登记条件并依法承担相应的法律责任的，许可机关可以当场或当天发放登记证。经营者即可以开展经营活动。审批以后，监管部门在规定的时间内组织相关现场核查工作。如在现场检查或经投诉举报核实，发现情况虚假，食品药品监督管理部门依法撤销行政许可，申请人承担由于主观造假行为所造成的后果和相应的法律责任，自愿接受事先承诺的处罚。“申请人承诺制”缩短了审批时限，优化了审批流程，提升了行政效率，落实经营者承担食品安全主体责任原则。
“申请人承诺制”为自愿选择的行政审批模式。一方面，全省各地食品药品监督管理部门可以根据当地具体情况，决定在行政食品的过程中，是否实施“申请人承诺制”。在实施“申请人承诺制”的地区，申请人也可以自主选择是否接受“申请人承诺制”。
海南省自2014年9月开始，在海南省行政审批改革办的支持下，以风险级别较低的从事预包装食品销售的食品销售企业和药品医疗器械经营企业等为对象，试点开展 “法人承诺制”的行政审批改革。即对上述企业在申办食品经营许可证或变更药品医疗器械经营许可证的时候，通过签订“一书三清单”（即承诺书、材料清单、条件清单和责任清单）的方式，审批部门可以当场或当天完成相关审批决定，并根据企业经营项目风险的高低规定监管人员在相应的时限内完成后续的现场监督检查工作。对于现场核查不达标的相对人，采取撤销行政许可、三年内不得再次提出许可申请等惩罚措施。目前，该项制度至2015年中已从试点开始时的4个审批项目扩大到92个，并从原来试点时的法人单位扩大到各类经营者。“法人承诺制”对许可行政审批流程进行了再造，在强化经营者主体责任的同时，将原来前置的现场核查改为后置，大大缩短了审批许可的时限，实现了审批提速，受到申请人的欢迎，得到了海南省委省政府和国家有关部门的肯定。
我省食品流通、餐饮服务环节的经营主体近百万，占全国食品经营单位总量的比例超过10%，庞大的监管对象与薄弱的监管力量之间的矛盾将在一定时期内制约我们监管效能的提升。根据中央、省委省政府关于行政审批改革的精神，为解决监管力量严重不足的现状，强化“事中事后”监管的力度，我们借鉴海南省的“法人承诺制”审批模式，在小餐饮食品经营许可审批中推行“申请人承诺制”许可审批模式。同时，考虑到我省的监管任务更加繁重的现实，将我省的改革步伐在海南省的基础上再迈大一些，把该项制度的实施范围从食品销售经营者进一步扩大到风险相对较小、影响范围局限的饮品店、糕点店、小餐饮等小型餐饮服务单位。我省深圳市、江门市也分别从2016年和2017年在食品经营许可行政审批中试行“申请人承诺制”，取得了良好的社会效果。
4.明厨亮灶的实施
按照我省明厨亮灶工作推进的要求，我们将明厨亮灶作为小餐饮登记的一个重点条件。
5.监督管理办法为暂行
从长远来看，广泛存在于我省的多、小、散、乱的小餐饮的综合治理、质量提升等工作单靠我们食品药品监督管理是无法完成的，需要政府及有关部门的支持和配合。因此，这个办法只是暂行，还需要申请通过以政府令等法律效力更高的规范性文件，有效推进小餐饮等小型食品经营单位的监督管理，确保食品安全。
